2月1日上午，市政府新闻办组织召开济宁市政府政策例行吹风会（第1场），解读《济宁市封山育林管理办法》《济宁市基层突发事件应急预案管理办法》，并回答记者提问。

发布人
王庆峰　市司法局党委书记、局长

王　建　市自然资源和规划局党组书记、局长

张启文　市应急管理局二级调研员
主持人

马　文　市政府新闻办

介绍两部规章的立法过程

《济宁市封山育林管理办法》《济宁市基层突发事件应急预案管理办法》两部市政府规章已经市政府常务会议审议通过，将于2024年3月1日起施行。《济宁市封山育林管理办法》对进一步巩固荒山造林成果，保护和培育森林资源，实现经济社会和生态环境协调发展，具有重要意义。《济宁市基层突发事件应急预案管理办法》引领和推动基层应急管理体系和治理能力现代化，是全国范围内基层应急预案管理领域的首部立法。

一、《济宁市封山育林管理办法》（市政府令第77号）的有关情况。

根据市政府立法计划的安排，济宁市于2023年2月启动《办法》起草工作。市司法局会同市自然资源和规划局制定立法工作实施方案，初步梳理出草案框架和拟解决的主要问题。3月，完成初稿的起草工作。4-5月，开展立法调研，赴曲阜市、泗水县、邹城市等封山育林重点县（市、区）进行现场调研，并对初稿进行修改完善。6月上旬，在全市自然资源系统内征求意见，并组织开展部门内部合法性审查工作。6月中旬，在起草部门网站公布《办法》草案征求意见稿，面向社会公开征求意见建议。8月，赴陕西省延安市学习调研封山育林管理领域的先进经验做法和立法成效。9月，对《办法》草案进一步修改完善。10月，组织部门会签，征求相关部门的意见建议，并通过市政府网站、市司法局网站公开征求社会公众的意见建议。11月，进一步征求各县（市、区）政府、立法联系点、民主党派和政协委员的意见建议；同时召开专家论证会，邀请省司法厅、省国土空间规划院、省林业科学研究院的有关专家对草案内容进行了咨询论证，确保草案内容的合法性、合理性和可操作性。12月，提交市政府常务会议审议。

二、《济宁市基层突发事件应急预案管理办法》（市政府令第78号）的起草审查情况。

市政府高度重视基层突发事件应急管理工作，将《办法》列入2023年立法工作计划“市政府规章出台类”项目。市司法局与市应急管理局共同成立工作专班，扎实开展立法工作。《办法》起草审查过程中，主要有以下五个特点。一是坚定正确方向。深入贯彻落实习近平法治思想及“十一个坚持”的具体要求，认真学习习近平总书记一系列关于突发事件应对的指示批示，定期与市应急管理局沟通对接，了解国家和省级层面突发事件应急预案政策法规动态，确保立法方向正确。二是坚持问题导向。聚焦基层突发事件应急预案管理工作中的难点问题和关键环节，借鉴外省市在应急预案管理方面的先进经验做法，通过明确基层突发事件应急预案编制、审核、培训、宣传、修订、监督管理等各方面的要求，进一步夯实基层应急管理基础。三是注重制度创新。先后赴江苏省宿迁市和济宁市任城区、微山县等地开展实地调研，并多次召开试点县市区研讨会，了解有关制度制定和执行过程中的实际问题，总结吸收不同地区工作中行之有效的经验做法，提炼形成制度规范。四是广泛征求意见。《办法》起草过程中，先后征求了各县（市、区）政府、市政府部门（单位）、立法联系点、民主党派、政协委员的意见建议，在认真研究吸纳各方面意见的基础上，组织进行了多次修改完善，形成了《办法》草案，提交市政府常务会议审议。五是开展咨询论证。在草案审查期间，召开专家论证会，邀请法律专家和行业领域专家学者参与咨询论证，对草案涉及的主要内容进行认真研究。同时，邀请省司法厅的有关领导对草案内容进行论证把关，确保了草案内容的合法性、合理性和可操作性。

解读《济宁市封山育林管理办法》

为进一步优化全市国土生态空间，巩固和提升济宁市荒山绿化三年（2022-2024年）行动造林成果，2023年12月31日市政府印发了《济宁市封山育林管理办法》。

一、《办法》出台背景

2022年以来，济宁市锚定打造“科学绿化试点示范省先行区”目标，启动了荒山绿化三年行动，累计绿化荒山6.2万亩，绿化山头172个，荒山绿化面积全省第一，造林成活率达到95%。在荒山绿化过程中，创新性实施“五个专门”（即专门绿化队伍、专门配套设施、专门管护队伍、专门管护设备、专门资金）、“五个责任”（即包保领导责任、技术指导责任、施工单位责任、监理单位责任、长期管护责任）造管护荒山绿化全链条工作机制，全面推行“工程造林+乡村绿化队+村护林队+村民公益岗”，形成了荒山绿化的“济宁模式”。

为全面做好封山育林、守护好来之不易的造林成果，市自然资源和规划局、市司法局等单位根据国家、省相关法律法规及规章，学习先进地区经验做法，立足济宁市实际，经过起草、修改、论证、征求意见、审查等多个环节，以市政府令印发了《济宁市封山育林管理办法》，将于2024年3月1日正式施行，是济宁市第一个封山育林管理方面的市政府规章。

二、《办法》的主要内容

《办法》共20条，重点对5个方面内容进行了明确和规范。

一是明确了封山育林的范围和原则。坚持政府主导、社会参与、统筹规划、以封为主、封育结合的原则，对全市山区、丘陵区的宜林荒山荒地、采伐或火烧迹地和未成林造林地等实行封育。

二是明确了封山育林的职责分工和经费来源。明确市县乡村和自然资源、发改、公安、财政等部门单位的工作职责，封山育林经费列入市、县财政预算。

三是明确了封山育林的组织实施和监督管理。对封山育林区的划定、规划方案的编制、封山育林的方式措施、封山育林的管理档案及监督检查等方面进行了规定。

四是明确了护林员的选配和主要职责。在封山育林区成立护林组织，设立专职或者兼职护林员，负责封山育林政策宣传、日常巡护、违法制止、协助办案等工作。

五是明确了封山育林区内禁止从事的活动和法律责任。包括禁止放牧、割草、采石、取土等。

三、贯彻实施《办法》的具体措施

一是加强宣传引导。将2024年作为“《办法》宣传年”，积极开展形式多样的宣传活动，引导广大人民群众尤其是山区重点区域、重点人群，做到新造林区域附近村庄《办法》宣传条幅全覆盖、新造林区域现场宣传标牌全覆盖、新造林区域附近养殖户宣传明白纸全覆盖。重点宣讲为什么封山、封山的范围、时限和禁止行为，争取基层群众的理解和支持，形成工作合力。

二是强化督导检查。各级封山育林工作的行政主管部门将严格依据《办法》规定，建立健全封山育林工作评价考核机制。集中开展打击破坏封山育林设施和违反《办法》行为的督导检查活动，集中查处一批违反《办法》的典型行为，对查处的案例进行曝光，通过“以案释法”加强警示教育，形成震慑效应。

三是科学有序封山育林。按照《办法》要求，市自然资源和规划局将科学安排各年度封育任务，指导有封山育林任务的县市区尽快编制封山育林规划计划，确定封育区域、建设目标、完成时限和保障措施等。同时加强资金保障，在统筹使用林草领域森林防火、国有林场森林质量提升等专项资金的基础上，积极争取国家、省生态保护修复领域资金，支持建设封山育林基础设施，提升管理水平。

解读《济宁市基层突发事件应急预案管理办法》

2023年12月31日，市政府令第78号公布了《济宁市基层突发事件应急预案管理办法》，是全国范围内第一部专门的基层应急预案政府规章，是建立在济宁市基层应急管理工作基础上的制度创新，充分结合了我市实际，地方特色鲜明，补齐基层短板，具有较强的可行性，能够起到构建基层应急管理体系、规范基层应急预案管理、指导基层应急预案编制及使用的目的。

一、《办法》的立法背景

近年来，随着应急管理体系的不断完善和基层应急预案体系的建设和发展，特别是，2018年组建应急管理部门，对我国应急管理体制进行了改革，对应急预案体系建设提出了更高的要求。乡镇、村居预案在计划与编制、评审与审批、报备与公布等环节需要进一步的规范和细化。市应急管理局2022年深入推进全国基层预案试点建设，针对基层预案缺乏实用性和针对性的问题，起草了《办法》初稿。通过出台基层应急预案建设相关规范，夯实基层应急管理基础，激发基层应急管理活力，推进应急管理体制、机制、法制进步，促进基层应急管理体系和治理能力现代化建设。

二、《办法》的主要内容

《办法》是国内第一部专门针对基层应急预案的政府规章，共26条，规定了基层突发事件应急预案的计划、编制、审核、备案、公布、培训、宣传、演练、评估、修订、监督管理、保障等方面的工作，明确了“统一规划、综合协调、分级负责、动态管理”的管理原则。

关于预案编制主体，规定基层突发事件应急预案的编制主体是乡镇人民政府、街道办事处，村民委员会、居民委员会。

关于镇（街）、村（居）应急预案的主要内容和编制程序，规定预案编制前必须开展风险评估和应急资源调查；镇（街）应急预案应当包括组织机构、应急响应、预警和叫应机制、处置流程、信息报告、人员疏散安置等内容；村（居）应急预案应当包括主要风险、责任分工、联系方式、处置方法等内容，涉及较大风险的，还应当包括转移路线、避难场所、可调配的应急资源等内容。

关于基层应急预案的报备与公布问题，规定基层应急预案应当在印发之日起20日备案，并及时向社会公布，同时明确了备案的受理部门：乡镇人民政府、街道办事处应急预案向县级人民政府及有关单位备案；村民委员会、居民委员会应急预案向所在地乡镇人民政府、街道办事处备案。

关于培训与演练问题，对乡镇人民政府、街道办事处组织基层应急预案培训、宣传和演练活动频次做出明确规定，培训、宣传和演练活动每年均不少于1次。要求演练组织单位对演练效果进行评估，分析存在的问题，并形成演练评估报告。同时，还对人员保障、经费保障、法律责任问题进行了规定。

三、贯彻实施《办法》的具体措施

下一步，市应急管理局将按照市委、市政府的部署要求，认真贯彻落实《办法》规定，进一步规范基层应急预案管理工作，切实提高基层突发事件应急处置能力。

一是加强宣传引导。我们将把《办法》的宣传作为2024年应急管理工作的重点之一，积极开展丰富多样的宣传活动，广而告之、宣传发动，教育引导基层组织规范基层应急预案管理，提升基层应急预案编制质量，提升基层应急救援能力。同时，希望新闻界的朋友多角度、全方位宣传报道《办法》，共同营造全社会关心支持基层应急预案管理工作的良好氛围。

二是加快基层突发事件应急预案编制。市应急管理局将会同各县市区督促指导乡镇（街道）、村（社区）增强风险防范意识，结合辖区自然灾害和安全风险隐患情况，制定针对性、可操作性强的应急预案，细化具体措施并动态优化完善。引导乡镇（街道）、村（社区）统筹考虑日常预防和应急处置各类情形，制定各类事故灾害应急处置卡，绘制辖区风险隐患分布图、安全转移避险路线图，切实提升基层应急救援能力。

三是完善基层应急演练机制。市应急管理局将会同各县市区指导乡镇（街道）、村（社区）聚焦薄弱环节和突出问题加密演练频次、提高复杂系数、体现“综合”因素，努力提升极端情况下多灾种灾害链应对能力，确保应急预案演练落到实处、发挥实效。指导各村（社区）结合季节、地域特点，组织群众开展自救互救应急演练。定期组织开展不提前通知时间地点和演练科目的“双盲式”拉练，切实检验应急预案的实战运用效果。

四是加强基层应急救援力量建设。市应急管理局将会同各县市区指导乡镇（街道）依托当地应急、消防、警务、医务、民兵、网格员、志愿者等人员，结合辖区人口密度、经济发展、风险隐患等情况，组建一支不少于30人的应急救援队伍。指导村（社区）根据实际情况，整合“两委”成员、村民小组长、基干民兵、青壮劳力等人员，组建一支不少于10人的应急救援队伍。鼓励乡镇（街道）结合辖区灾害事故特点、产业特色等，单独或联合组建防汛抢险、森林防灭火、矿山及危险化学品等基层应急救援队伍。打破队伍间壁垒，横向协同、上下联动，强化与辖区内社会救援力量的有效衔接，构建一体化共训共练格局。

现场答记者问环节

大众网记者:济宁市政府立法是如何践行全过程人民民主，实行公众参与的？

市司法局党委书记、局长王庆峰:

近年来，市司法局坚持“小切口”“小快灵”立法，不断完善公众参与立法机制，将全过程人民民主贯穿于立项、起草、调研、审查、评估等立法的全过程、各环节，确保立法体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉，不断提高立法质量和水平，以良法促进发展、保障善治。

一是在立法计划编制过程中确保公众参与。我们通过济宁日报、市政府网站刊登立法计划编制公告，向社会公众公开征集立法项目建议。重点征集保障和改善民生、创新基层治理、加强生态文明建设等方面的立法项目建议，确保出台的法规规章能够切实反映人民群众的需求，达到顺民心、合民意的效果。

二是在公开征求意见阶段确保公众参与。我们坚持每一部法规规章草案及其说明均通过官方网站向社会公开征求意见，认真梳理分析社会公众提出的意见建议，并将合理意见充实到法规规章草案中去，及时回应社会关切，最大程度凝聚社会立法共识。

三是在开展调研、审查、评估工作中确保公众参与。我们对于每一部法规规章草案，均开展多层次、全方位的调查研究，确保更加符合实际情况。通过座谈会、论证会、发放调查问卷等方式，广泛听取基层和群众、人民团体、人大代表、政协委员、专家学者和社会有关方面的意见建议，确保了立法的民主化、科学化和法治化。

四是建立健全基层立法联系点制度确保公众参与。我们在具有代表性的事业单位、基层组织、行业协会、商会和民营企业中设立了26个立法基层联系点，实现了各县（市、区）立法联系全覆盖。去年以来，基层立法联系点共参与5件法规规章草案的征求意见工作，提交立法建议200余条，发挥了“立法直通车”和“民意连心桥”作用，让“高大上”的法规规章更接地气、更合民意、更有实效。

济宁日报记者:济宁市目前封山育林的主要范围是哪些？自然资源部门在推动封山育林过程中都做了哪些工作？

市自然资源和规划局党组书记、局长王　建:

目前，济宁市封山育林的主要范围是荒山绿化三年行动的新造林区域，总面积6.2万亩、涉及山头172个，主要集中在泗水县、邹城市、曲阜市及嘉祥县纸坊镇、微山县两城镇、汶上县军屯镇、梁山县梁山街道和经开区马集镇等区域。市、县自然资源部门具体负责封山育林的组织实施、监督检查等。围绕封山育林重点开展以下几个方面的工作。

一是精准制定封山育林政策。针对人为放牧、羊群上山毁苗等主要危害问题，在封山育林范围上，坚持以人为本，结合新造林面积、人为活动情况，将封山育林区域精准确定在新造林区域，最大限度减少对附近居民的影响。在封山育林期限上，按照新造林生长情况，确定了5-10年的封育时间。在封山育林方式上，根据地形地貌等因素，以硬质隔离和人员看护为主，确定了建设封山隔离墙（网）、护林房、视频监控点等不同的封育措施。

二是统筹实施封山育林各项工程。注重规划引领，市政府编制荒山绿化总体规划，各县市区和荒山绿化项目实施单位分区域编制作业设计，将荒山绿化与封山育林一体化规划设计、一体化招标实施、一体化推进施工，确保实现边造林、边封育。截至目前，全市累计建设封山墙（网）224公里、护林房173个、视频监控点12处，新落实护林公益岗2171名，设置封山育林警示牌268块，有力地保障了封山育林工作成效。

三是全面压实封山育林工作责任。封山育林实行属地负责、行业监管，县、乡、村根据《办法》规定做好属地范围内的封山育林工作。结合林长制工作，将封山育林山头全部落实包保林长，纳入林长制年度绩效评价，建立“林长+警长+检察长+法院院长”联动工作机制，真正做到封山设施有人建、日常值守有人管、违法违规有人查，形成部门各司其职、各负其责、齐抓共管的封山育林工作格局。

济宁新闻网记者:刚才提到《济宁市基层突发事件应急预案管理办法》是全国范围内第一部专门针对基层应急预案的政府规章，请问在《办法》的制定过程中都进行了哪些方面的探索和实践？

市应急管理局二级调研员张启文:

近年来，济宁市应急管理局认真贯彻落实中央、省关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设要求，着力将基层应急管理体系和能力建设作为突破口，主要开展了以下几方面探索实践。

一是加强了基层应急管理体制机制建设。着重抓好组织机构、指挥体系、管理网格建设，明确基层党委和政府工作职责，建立领导干部应急管理责任制，全市156个乡镇（街道）全部设立了应急管理办公室，4401个行政村（社区）明确了应急管理具体负责人，优化了应急管理网格的资源和力量，建立了应急管理网格化管理体系，实现了联防联控、群防群治，构建起共建、共治、共享的应急管理工作格局。

二是充实了基层应急救援力量。针对基层应急救援能力不足、力量布局不够均衡等问题，推进基层应急救援站点建设，制定应急救援站建设三年行动计划，创新打造基层应急救援“济宁模式”。通过“政府主导、社会参与、企业协办、资源共享”方式，建成应急救援站668处，实现了城市重点街区、老旧小区、工业园区和偏远乡镇全覆盖，形成“以城市消防救援队伍为骨干，以镇街应急救援站为支撑，以社区村庄救援点为补充”的应急救援网格体系，达到城市社区“一分钟响应、三分钟到达、五分钟开展施救”；乡镇、村庄“十分钟到达，十五分钟内开展施救”的标准，打通做实了守护群众安全的最后一公里。

三是开展了基层应急预案试点。2022年，以全国基层应急预案试点建设为契机，紧紧围绕全国基层预案试点“四个一”工作任务，创新设计了基层预案编制新模板，探索建立基层预案演练新机制，融合构建预案管理数字化新平台，制定了《基层预案管理办法》《应急预案编制指南》《基层预案管理制度》《预案演练指南》等12套模板文件，细化责任分工，处置流程更顺畅、处置措施更具体、配合联动更精确，有效解决了基层预案编制不规范、预案管理不细致、预案应用不深入、预案演练走过场的问题。特别是，《基层预案管理办法》对基层应急预案编制、审批、备案、演练等各环节管理措施予以明确，明晰了部门职责，细化了工作流程，为基层应急预案质量提升提供了重要保障。